我国宪法视角下的选举民主与协商民主

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2019-02-06

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  1949年9月21日至30日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平(今北京)中南海怀仁堂举行。 会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。

  没有选举民主,就没有真正的代议制民主。 选举民主是与代议制民主(代表制)的政治理念和国家政体设计紧密相连的。 人民掌握国家政权后创造国家制度的主要方式,就是选举民主。

从一定意义上,可以说选举民主是代议民主制的根本要求,是我国的立国之本、制宪之基,是我国人民代表大会制度的一项基础性、前提性的制度。   什么是协商民主  协商民主(DeliberativeDemocracy有时也译为“审议民主”),是20世纪后期国际学术界开始关注的新领域,它强调在多元社会背景下,以公共利益为目标,通过公民的普遍参与,就决策和立法等公共事务达成共识。

  当然,我国学术界普遍认为,西方协商民主理论与中国特色社会主义协商民主理论,在经济基础、社会制度、政党体制、文化背景、阶级基础、政治制度等方面,存在本质的不同和重大的差别,我们不能照搬照抄西方的协商民主理论。 从“协商民主”在我国产生发展的历史以及中央文件的规定等方面来看,这个概念主要还是指一种民主形式、一种民主方法,它与“选举民主”在许多方面都不可同日而语。   在一定意义上,是中国人民政治协商会议以“协商民主”等民主政治形式建立了新中国。

正如《共同纲领》宣告的:“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志,宣告中华人民共和国的成立,组织人民自己的中央政府。 ”这就是人民政协的“协商建国”。

  中国人民政治协商会议之所以具有建立新中国的合宪性与合法性,在权力渊源上是来自于“全国人民代表大会的职权”,而并非其固有的权力和正当性。 在当时特定的历史条件下,我们不可能马上实行全国普选并召开全国人民代表大会会议,因而由中国人民政治协商会议“宣布”自己“代行”全国人民代表大会的职权。

  选举民主与协商民主的关系  (一)国家权力层面  中国共产党领导全国人民通过革命等途径夺取国家机器、掌握国家权力以后,必须通过选举民主等形式建立自己当家作主的新国家和新政权。 在社会主义国家,选举民主的政治前提是主权在人民,人民成为国家和社会的主人,国家的一切权力来自人民且属于人民。

选举民主的政治本质是以普选为基础的全体人民当家作主。

我国由于国家大、人口多、交通不便等原因,人民政权不能保证每个公民都能够直接到国家政权机关去行使国家权力,管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,而只能采取人民代表大会的代议制民主,由人民通过直接选举和间接选举,产生自己的代表去国家政权机关代表全体人民行使国家权力。

  在我国宪法和法律架构中,协商民主既不是一种国家权力或者公权力,也不是一种公民权利或者私权利。 协商民主目前主要还是一种民主形式、民主方法、民主机制、民主程序、民主手段和民主责任。   (二)国家政体层面  人民代表大会制度是我国的政体,是国家的根本政治制度,是国家政权的根本组织形式。 在人民代表大会制度下,选举民主从三个主要方面保证了人民当家作主:一是全体人民通过选举民主,实现将主权权力对人大代表的民主授权;二是全体人民通过全国人大和地方各级人大,实现行使国家权力的代议制民主;三是“一府两院”通过同级人大,实现对人民负责、受人民监督的宪制民主。

  我国宪法高度重视和评价协商民主,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的基本政治制度将长期存在和不断完善发展,但在我国宪法架构中,协商民主并不是国家机构的宪制安排,也不是国家政体的宪制组成部分。

  (三)公民权利层面  对于公民来说,选举民主的宪法形式主要体现为公民的选举权和被选举权,以及相关的平等权、监督权、言论自由等。

选举民主作为公民的一项重要政治权利,既是由宪法和选举法明确规定的“法定权利”,也是公民最基本的政治权利;既是由国内法规定的基本权利,也是由国际法规定的基本人权,具有非依正当法律程序不得剥夺、不得限制、不得转让的神圣性。

  协商民主虽然很重要,但它还没有成为公民的一种基本政治权利载入我国宪法和相关法律。 在联合国《公民权利与政治权利国际公约》列举规定的数十种国际人权和基本自由中,也没有包括协商民主的权利。

从公民宪法权利或者基本人权的层面来观察,协商民主既不是公民的一项政治权利,也不是公民的一种政治权力。

协商民主主要还是一种政治安排、一种政策措施、一种民主程序和方法。 广大公民能否真正成为协商民主的主体,能否切实有效地参与政策制定的协商过程,能否通过多种途径、形式和层面的协商民主形式来表达自己的诉求,在国家宪法和法律上尚无明确规定,在各种政治议程的安排和政策文件的规定上目前还具有相当的不确定性。 选举民主是所有公民应当普遍享有的一种基本权利(人权),而协商民主则是少数公民可能获得的一种政治待遇。

是否属于公民的基本权利,这或许是选举民主与协商民主的一个重大区别。

  (四)方法形式层面  选举民主与协商民主之间本质上并没有什么轻重高下之分,两者都是中国特色社会主义民主政治的实现形式和运行方式。 社会主义选举民主是我国人民民主的根本形式,而“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”,两者相互补充、相辅相成、相得益彰。   尽管协商民主与选举民主在方式方法和技术操作层面上有许多相同或者相似的功能,有时协商民主对于达成民主共识和多方合意的具体操作功能甚至要优于竞争性的选举民主,但在我国宪法制度的框架下,协商民主与选举民主毕竟是两种不尽相同的民主实现形式。

协商民主可以补充和辅助选举民主,可以丰富和发展选举民主,但在宪法上难以超越和替代选举民主。

换言之,在我国宪法和法律规定的制度体系中,协商民主绝不是对选举民主的“超越”和“替代”,而是对选举民主的补充、丰富和完善。